Административное управление.Отраслевое и межотраслевое управление.Контрольная работа.

Содержание

Введение............................................................................................................... 3

1. Отраслевое управление: понятие, содержание, организационно-правовые формы      4

2. Межотраслевое управление: понятие, содержание, организационно-правовые формы.............................................................................................................................. 9

Заключение......................................................................................................... 15

Список литературы............................................................................................ 16

Введение

Роль органов исполнительной власти в реализации управленческих функций неодинакова. В зависимости от объекта управления органы исполнительной власти делятся на органы:

- общей компетенции;

- отраслевой компетенции;

- межотраслевой компетенции;

- региональной компетенции.

Органами общей компетенции называются органы, осуществляющие государственное управление на федеральном или региональном уровне в отношении всех объектов управления соответственно на территории Федерации или ее субъекта, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, по всем направлениям (функциям) управленческой деятельности. Это президентуры, правительства, главы администраций.

Что касается отраслевого и межотраслевого управления, то между ними проводить различие непросто, так как они имеют много общего. В то же время это две разные организационно-правовые формы государственного управления.

1. Отраслевое управление: понятие, содержание, организационно-правовые формы

Отраслевое управление, по общему правилу, относится к ведению федеральных министерств, а в субъектах Федерации – соответствующих органов исполнительной власти. Федеральное министерство – основной субъект отраслевого управления. Кроме министерств, отраслевой характер может преобладать в управленческой деятельности некоторых федеральных служб (например, в Федеральной службе лесного хозяйства, в Федеральной службе воздушного транспорта).

Министерство Российской Федерации – федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности (сфере управления), а также координирующий в случаях, предусмотренных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство единолично возглавляет входящий в состав Правительства министр (федеральный министр).

Для отраслевого управления характерны вертикальные правоотношения, т.е. отношения подчиненности или подведомственности, существующие между органами управления и объектами управления. Федеральное министерство возглавляет управление определенной сферой и действует через соответствующие органы исполнительной власти субъектов Федерации, а если имеет там свои территориальные органы, то непосредственно и через них. В сферу управления министерства, кроме названных органов, входят администрации предприятий, учреждений и организаций однородного характера деятельности, т.е. разрабатывающих и (или) производящих продукцию (выполняющих работы и оказывающих услуги) определенных видов однородного потребительского или функционального назначения (например, сельское хозяйство, здравоохранение и т.п.).

Для отраслевого управления характерно также то, что в отношении подведомственных объектов субъекты управления вправе осуществлять все управленческие функции (прогнозирование, планирование, организацию, руководство, регулирование, координацию, контроль и другие).

В период, когда основной формой собственности признавалась государственная, а государство сосредоточивало в своих руках все функции непосредственного управления предприятиями, учреждениями и организациями страны, данное понятие имело соответствующую этим условиям трактовку. Под отраслевым управлением понималась основанная на отраслевом принципе система специализи­рованного централизованного управления большинством предпри­ятий, учреждений и организаций данной отрасли (экономики, соци­ально-культурной и иной деятельности) в тех или иных террито­риальных границах. В единую систему центрального отраслевого органа управления (по общему правилу ими являлись министерст­ва) входили в качестве ее основных звеньев предприятия, учреж­дения и организации данной отрасли, а также вышестоящие над ними органы отраслевого управления. Вышестоящие отраслевые органы представляли собой иерархию обширной власти над основ­ными звеньями единой организационно и юридически обособленной специализированной системы управления. Отношения по вертика­ли между звеньями единой системы центрального отраслевого орга­на строились на основе организационной и юридической подчинен­ности нижестоящих звеньев вышестоящим, доминирования полно­мочий первых над полномочиями вторых. Такая система усилива­ла ведомственную разобщенность в управлении, дублирование в осуществлении функций на нижестоящих уровнях, сковывала ини­циативу нижестоящих звеньев. Именно на базе отраслевого управ­ления были допущены извращения в управлении основными звень­ями отраслей, которые в публицистике были неточно квалифициро­ваны как административно-командная система, оцениваемая толь­ко в негативном смысле [2, С.287].

Смена социально-экономической системы и изменение роли государства в управлении обществом проявились в децентрализации управления предприятиями, учреждениями и организациями, включая такого рода объекты государственного сектора. В этих условиях обозначилась дифференциация в представлениях об отраслевом управлении. Оно коренным образом изменилось применительно к экономической и социально-культурной сферам, но сохраняет свои прежние признаки применительно к отдельным отраслям административно-политической деятельности.

По отношению к экономической и социально-культурной сферам отраслевое управление можно охарактеризовать следующими положениями:

- в данных сферах сохранилось отраслевое управление. Но его структура, функции и полномочия органов принципиально измени­лись. Федеральные отраслевые органы разрабатывают предложе­ния и участвуют в формировании государственной политики, а также обеспечивают единую техническую политику в области производства продукции отрасли; разрабатывают прогнозы развития и размещения предприятий подведомственной отрасли; разрабатыва­ют и реализуют федеральные целевые и научно-технические про­граммы по развитию отрасли; подготавливают предложения по со­зданию и ликвидации федеральных предприятий и организаций. Они финансируют в установленном порядке предприятия, учреждения и организации, объекты капитального строительства, осуществляют экспертизу проектов и смет. На них возлагаются функции заказчиков целевых программ, закупки продукции для государственных нужд. Такие органы назначают на должности и освобож­дают от должностей руководителей подведомственных предприя­тий, учреждений и организаций, заключают, возобновляют, изме­няют и расторгают с ними контракты;

- как о специфических формах отраслевого управления в на­стоящее время можно говорить о федеральном управлении и об отраслевом управлении субъектов РФ;

- предприятия, учреждения и организации отраслей в силу их самостоятельности не являются звеньями отраслевых систем управления, подчиненными вышестоящим отраслевым органам по всем вопросам их деятельности. Конечно, степень зависимости таких объектов государственного сектора выше, чем негосударственных. Но вышестоящие органы не могут вмешиваться в основную деятельность государственных предприятий, учреждений и организаций. Это обстоятельство важно иметь в виду, ибо положениями об отдельных федеральных органах они по-прежнему включаются в их единые системы, что может вызвать искаженное представление об их взаимоотношениях с вышестоящими органами. В зависи­мости от особенностей отраслей отдельные функции отраслевого управления могут быть централизованы;

- в системе органов отраслевого управления появилось два блока органов: а) органы специализированных отраслей (Министерство путей сообщения, Министерство культуры и др.); б) органы управления укрупненными отраслями, комплексами специализиро­ванных отраслей (Министерство транспорта и др.);

- отраслевые органы субъектов РФ не являются организаци­онными звеньями единых систем федеральных органов отраслево­го управления. Поэтому неправомерным является включение в по­ложения о министерствах и других отраслевых органах норм, в соответствии с которыми в их единую систему включаются одно­именные органы отраслевого управления субъектов РФ. В органи­зационном смысле это противоречит принципу разграничения пред­метов ведения и полномочий между органами государственной вла­сти РФ и ее субъектов;

- по общему правилу, функции и полномочия органов отрас­левого управления ориентируются на общеотраслевые проблемы, на создание благоприятных условий для функционирования предпри­ятий, учреждений, организаций, развития профильных отраслей;

- территориальные органы министерств, государственных ко­митетов и других федеральных органов исполнительной власти являются звеньями их единых систем.

В административно-политической сфере имеются строго централизованные системы управления. В единую систему некоторых федеральных отраслевых органов входят все нижестоящие органы в качестве организационных звеньев на основе жесткой иерархии управления (управление оборонной, государственной безопасностью, внешней разведкой и др.).

Следует иметь в виду, что отраслевое управление не изолиро­вано от территориального. Эти формы управления взаимодейству­ют, призваны во многих случаях дополнять друг друга. С органи­зационно-правовой точки зрения их взаимодействие может осущест­вляться по разным каналам и в различных формах: в разработке и реализации региональных и отраслевых программ, согласовании вопросов территориального размещения объектов отрасли и т. д. В последние годы все чаще используется договорная форма обеспе­чения их взаимных интересов.

2. Межотраслевое управление: понятие, содержание, организационно-правовые формы

Сущность межотраслевого государственного управления заключается в координации вопросов, находящихся в ведении специального органа (субъект управления), реализуемых другими федеральными органами исполнительной власти в объеме и порядке, предусмотренными законодательством России. То есть эти органы осуществляют единую государственную политику на основании законов и в пределах своих полномочий обладают распорядительными функциями по отношению к организационно неподчиненным объектам управления.

Функции органов межотраслевого управления включают [5, С.430]:

- прогнозирование основных направлений социальной и экономической политики государства, разработку в соответствии с прогнозами федеральных и региональных программ развития отраслей управления;

- координацию усилий отраслевых систем управления в реализации межотраслевых федеральных и региональных программ государственного управления;

- объединение и обеспечение организационного единства функционирования отраслевых систем управления;

- обеспечение успешной реализации федеральных и региональных программ, выходящих за рамки компетенции одной отрасли государственного управления;

- организацию решения общегосударственных и межрегиональных программ и реализация других комплексных проблем, выходящих за пределы компетенции одной отрасли государственного управления.

Некоторые авторы не выделяют эту сферу управления как самостоятельную, не имеющую особой специфики, но это не совсем верно.

Другие авторы выделяют такие основные виды межотраслевого управления:

- управление в области экономики, финансов и кредитов;

- государственная налоговая служба;

- управление антимонопольной политикой и государственным имуществом;

- внешнеэкономическая деятельность;

- государственная таможенная служба;

- управление в области охраны окружающей среды и природных ресурсов.

Такой подход более приемлем, однако частое изменение структуры федеральных органов исполнительной власти затрудняет правовую квалификацию этих видов межотраслевого управления.

Органы исполнительной власти, осуществляющие межотраслевое управление, как правило, наделяются надведомственными полномочиями правотворческого, координационного, контрольно-надзорного, лицензионно-разрешительного и методического характера.

Правотворческие полномочия межотраслевого субъекта управления заключаются в том, что он издает нормативно-правовые акты, обязательные для исполнения органами отраслевого управления, участвующими в реализации комплексных федеральных и региональных программ.

Координационные полномочия позволяют межотраслевому органу осуществлять властные воздействия к организационно не подчиненным отраслевым субъектам управления.

Контрольно-надзорные полномочия заключены в реализации права межведомственным органом исполнительной власти осуществлять административный надзор за соблюдением норм, правил и действий отраслевыми органами государственного управления.

Лицензионно-разрешительная деятельность межведомственного органа исполнительной власти заключается в выдаче лицензий (разрешений) на осуществление какой-либо деятельности, а также регистрации этой деятельности в определенном законом порядке.

Методические полномочия предусматривают дачу инструктивных указаний, разъяснений, издание других актов разъясняющих целесообразные действия отраслевых органов управления при решении комплексных задач.

Возникновение системы межотраслевого управления во многом обусловлено необходимостью преодоления ведомственной разобщенности, особенно при организации управления по отраслевому прин­ципу. Назначением и предпосылками обусловлена главная особенность межотраслевого управления — его координационно-контрольное содержание [2, С.372

В зависимости от круга субъектов различается межотраслевое управление в широком и узком (специальном) смысле слова.

В широком смысле слова межотраслевое управление есть уп­равленческая деятельность всех органов управления, состоящая в реализации возложенных на них функций и полномочий межотраслевого значения. Их система, компетенция, структура, методы и формы деятельности образуют организационно-правовой механизм межотраслевого управления. Особенность заключается в направлении работы этого механизма, получающем в его системе организационное, но преимущественно правовое обеспечение. Строго говоря, межотраслевое управление является вариантом территориального управления. Обеспечиваемое ими межотраслевое управление в какой-то мере сопряжено также с территориальным социально-экономическим развитием и наоборот.

Среди субъектов межотраслевого управления в решении межотраслевых проблем главная роль принадлежит органам общей компетенции. Прежде всего, они объединяют и направляют комплексное социально-экономическое развитие на данной территории.

До недавнего времени основой представления о межотраслевом управлении в узком смысле являлся Указ Президента РФ от 30 сентября 1992 г. «О системе центральных органов федеральной ис­полнительной власти», в котором оно обозначается как особый вид управления, осуществляемый министерствами, государственными комитетами РФ.

В Указе же Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» межотраслевая ко­ординация увязывается лишь с деятельностью государственных комитетов РФ, федеральных комиссий России. Но координацион­ные функции в установленных случаях могут осуществлять также определенные министерства, деятельность которых по своему су­ществу имеет межотраслевой характер (министерства финансов, труда и социального развития РФ и др.) [1, С.1].

Субъектами межотраслевого управления в узком смысле яв­ляются органы, не имеющие в основном отраслевого профиля дея­тельности и специализирующиеся на выполнении межотраслевых функций. Предпосылками такого управления являются межотраслевой характер и внеотраслевая значимость специализированных функций. Органы, выполняющие специализированные межотраслевые функции, создаются в форме министерств, государственных комитетов и др. Они осуществляют полномочия, главным образом, в отношении организационно не подчиненных им органов исполнительной власти, а также предприятий, учреждений и организаций.

Субъекты межотраслевого управления обладают надведомственными полномочиями именно межотраслевого характера. Они могут касаться вопросов, имеющих значение для нескольких отраслей, либо конкретных отраслей, а также других субъектов межот­раслевого управления.

К субъектам межотраслевого управления относятся, в частно­сти, следующие органы.

Министерство экономического развития и торговли Российс­кой Федерации (Минэкономразвития России) в соответствии с Положением о нем от 21 декабря 2000 г. является федеральным ор­ганом исполнительной власти, осуществляющим разработку и реа­лизацию государственной социально-экономической политики, включая единую государственную торговую политику, определение пу­тей развития экономики и методов ее регулирования, обеспечива­ющих социально-экономический прогресс и устойчивое развитие РФ. На него возложены координация и регулирование внешнеэко­номической деятельности как части общих отношений с иностран­ными государствами; координация деятельности федеральных ор­ганов исполнительной власти в области внутренней торговли, обще­ственного питания и туризма. Оно является уполномоченным феде­ральным органом исполнительной власти в области: экспортного контроля; контроля за проведением конкурсов на размещение зака­зов на поставки (товаров, работ, услуг) для государственных нужд и координации их проведения; лицензирования отдельных видов деятельности; аккредитации представительств иностранных юриди­ческих лиц, осуществляющих деятельность в области туризма, фи­лиалов иностранных юридических лиц.

С точки зрения множественности и разнообразия задач и фун­кций, возложенных на Минэкономразвития России, оно не являет­ся функционально специализированным органом межотраслевого управления. В отличие от других федеральных органов межотрас­левого управления данное министерство — универсальный орган, осуществляющий огромный комплекс задач и функций, относящих­ся к многочисленным и разнообразным отраслям, сферам, видам деятельности не только внутри РФ, но и с ее внешнеэкономичес­кими отношениями.

Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) призвано, во-первых, обеспечивать проведение единой государственной финансовой политики; во-вторых, осуществлять общее руководство организацией финансов в стране.

Министерство труда и социального развития Российской Федерации (Минтруда России) призвано обеспечить проведение единой государственной политики, а также осуществлять управление в сфере труда, занятости и социальной защиты населения. На него возложена координация деятельности в этих сферах других феде­ральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Государственный таможенный комитет Российской Федера­ции (ГТК России) — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий непосредственное руководство таможенным делом в Российской Федерации. ГТК России соединяет в себе двоякого рода функции: а) правоохранительного характера; б) регулирова­ния таможенными средствами экономики. Последняя функция имеет межотраслевое значение.

Министерство имущественных отношений РФ (МИО России) создано Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти в порядке преобра­зования бывшего Министерства государственного имущества РФ». Ему передана также часть функций упраздненного этим же указом Государственного комитета РФ по земельной политике.

Министерство РФ по антимонопольной политике и поддер­жке предпринимательства является федеральным органом испол­нительной власти. Согласно Положению о данном Министерстве, ут­вержденному Правительством РФ 12 июня 1999 г., оно призвано проводить государственную политику и осуществлять управление в области предупреждения, ограничения и пресечения монополис­тической деятельности, недобросовестной конкуренции, развития предпринимательства и конкуренции на товарных рынках, обеспе­чения контроля за соблюдением законодательства РФ о защите прав потребителей и о рекламе, о регулировании и контроле деятель­ности субъектов естественных монополий в области связи и транс­порта.

Заключение

Отраслевое управление, по общему правилу, относится к ведению федеральных министерств, а в субъектах Федерации – соответствующих органов исполнительной власти. Для отраслевого управления характерны вертикальные правоотношения, т.е. отношения подчиненности или подведомственности, существующие между органами управления и объектами управления.

Сущность межотраслевого государственного управления заключается в координации вопросов, находящихся в ведении специального органа (субъект управления), реализуемых другими федеральными органами исполнительной власти в объеме и порядке, предусмотренными законодательством России.

Функции органов межотраслевого управления включают:

- прогнозирование основных направлений социальной и экономической политики государства, разработку в соответствии с прогнозами федеральных и региональных программ развития отраслей управления;

- координацию усилий отраслевых систем управления в реализации межотраслевых федеральных и региональных программ государственного управления;

- объединение и обеспечение организационного единства функционирования отраслевых систем управления;

- обеспечение успешной реализации федеральных и региональных программ, выходящих за рамки компетенции одной отрасли государственного управления;

- организацию решения общегосударственных и межрегиональных программ и реализация других комплексных проблем, выходящих за пределы компетенции одной отрасли государственного управления.

Список литературы

1.     Российская Федерация. Указы. О системе федеральных органов исполнительной власти [Текст]: [Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1996г. №1176] // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, №34, ст. 4081.

2.     Алехин, А.П. Административное право Российской Федерации [Текст] / А.П.Алехин, А.А.Кармолицкий, Ю.М.Козлов. – М.: Зерцало-М, 2003. — 608с.

3.     Звоненко, Д.П. Административное право [Текст] // Д.П.Звоненко, А.Ю.Малумов, Г.Ю.Малумов. – М.: Юстицинформ, 2007. — 416с.

4.     Солдатов, А.П. Административное право Российской Федерации [Текст] / А.П.Солдатов, В.А.Мельников. – Ростов на/Д: Феникс, 2006. — 347с.

5.     Четвериков, В.С. Административное право [Текст] / В.С.Четвериков. – Ростов на/Д: Феникс, 2004. — 512с.